Contentieux administratif : la place valorisée du recours administratif préalable obligatoire

Les recours administratifs préalables obligatoires (RAPO) ont connu ces dernières années un certain regain et constituent aujourd’hui l’un des principaux modes alternatifs de règlement des litiges avec l’administration.

Dans une décision récente, le Conseil d’Etat contribue à renforcer la tendance en valorisant ce mécanisme précontentieux : il hisse le RAPO conventionnel à hauteur du RAPO légal obligatoire et semble abandonner la jurisprudence « Danthony » qui réduisait la portée d’un vice de procédure ou de forme  (CE, 7 décembre 2016, Caisse d'assurance retraite et de santé au travail, Req n° 386315).

En effet, dans un célèbre arrêt du 23 décembre 2011, le Conseil d’Etat avait jugé que le vice de forme ou de procédure n’était de nature à entacher d’illégalité la décision que s’il avait eu une influence sur le sens de cette dernière ou s'il avait privé les intéressés d'une garantie (CE, 23 décembre 2011, Danthony, Req n° 335033).

Le Conseil d’Etat a déjà fait application de cette jurisprudence à l’occasion de nombreux litiges, s’agissant notamment de :

- la consultation de certains organismes (CE, 23 octobre 2015, Association de sauvegarde des terres, du patrimoine et des paysages, Req n° 369113) ;

- l’ouverture et la publicité de l’enquête publique (CE, 27 février 2015, Association Carton Rouge, Req n° 382502) ;

- procédures de sanction (CE, 22 février 2012, M. Nicolas A, Req n° 343052).

Dans la présente affaire, les trois caisses nationales de l’assurance maladie obligatoire et trois organisations syndicales représentant les prestataires de dispositifs médicaux, produits et prestations associées, avaient conclu une convention prévoyant un système de sanction et un recours administratif préalable obligatoire à la contestation contentieuse de la sanction.

Sur le fondement de ladite convention, la Caisse d’assurance retraite et de santé du travail (CARSAT) d’Aquitaine a pris une sanction de « déconventionnement » à l’encontre de la société SOS Oxygène Atlantique. Cette dernière a donc formé un RAPO contre la décision de sanction auprès de la Commission Paritaire Nationale, qui a rejeté sa demande.

 La société SOS Oxygène Atlantique a alors formé un recours auprès du Tribunal administratif de Pau, qui l’a ensuite déboutée. Elle a donc interjeté appel devant la Cour administrative d’appel de Bordeaux qui a annulé le jugement du Tribunal administratif et, par voie de conséquence, la décision de la Commission.

La CARSAT a par suite formé un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat, lequel a prononcé un sursis à statuer, jusqu'à ce que le Tribunal des conflits ait tranché la question de savoir quel était l'ordre de juridiction compétent pour connaître de ce litige.

Le Tribunal des conflits a déclaré la juridiction administrative seule compétente en la matière, en considérant que ladite sanction, prononcée en vertu d’un contrat public, se rattachait à l’exercice de prérogatives de puissance publique (TC, 5 septembre 2016, Caisse d'assurance retraite et de santé au travail, aff. n° C4063).

Les moyens soulevés devant le Conseil d’Etat reposaient sur la question de savoir s’il était possible d’instituer un RAPO par voie conventionnelle et sur les conséquences contentieuses à tirer de l’insuffisance de motivation d’une décision administrative.

Le Conseil d’Etat a d’abord consacré le « RAPO conventionnel », en jugeant que :

« La décision contestée s'était substituée à la décision initiale dès lors qu'une décision prise sur recours administratif préalable obligatoire se substitue nécessairement à cette décision initiale, alors même que la présentation d'un tel recours est imposée par une stipulation contractuelle et non par une disposition législative ou réglementaire ».

Il a ensuite rejeté l’application de la jurisprudence « Danthony » en considérant que :

« En ne recherchant pas si le vice de forme tenant à l'insuffisance de motivation de la décision attaquée avait été susceptible d'exercer une influence sur le sens de cette décision ou avait privé la société intéressée d'une garantie, circonstances qui sont sans incidence sur les conséquences qui s'attachent à une illégalité tenant en une insuffisance de motivation, la cour administrative d'appel de Bordeaux n'a pas commis d'erreur de droit ».

Le Conseil d’Etat a donc jugé que la sanction de déconventionnement était une décision administrative devant être motivée en application de l’article 1er de la loi du 11 juillet 1979[1] et que Cour administrative d’appel de Bordeaux n’avait pas commis d’erreur de droit en ne recherchant pas si la jurisprudence Danthony s’appliquait en l’espèce.

[1] Aujourd’hui codifié à l’article L.  211-2 du Code des relations entre le public et l’administration.

Article rédigé par Me Jessica JOUAN-MEIGNAN et Clara CARBONNEL, Juriste-stagiaire