Intercommunalité : l’équilibre entre intérêt général et liberté des communes

Le Conseil Constitutionnel a été saisi le 21 juillet 2016 par le Conseil d’Etat d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité du paragraphe II de l’article L. 2113-5 du Code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, aux droits et libertés garantis par la constitution. (Conseil Constitutionnel 28 octobre 2016, Communauté de communes des sources du lac d’Annecy et autres, décision n° 2016-588 QPC).

L’article  L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales dispose en substance que lorsqu’une commune nouvelle est issue de communes appartenant à des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, son conseil municipal se prononce par délibération sur l’établissement public dont il souhaite être membre. Si le préfet n’est pas d’accord avec cette délibération, il saisit la commission départementale de la coopération intercommunale d’un projet de rattachement de la commune nouvelle à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. La commune nouvelle devient membre de l’Etablissement public en faveur duquel elle a délibéré si la commission départementale se prononce en ce sens à la majorité des deux tiers de ces membres. En l’absence d’une telle décision, l’article  L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que la commune nouvelle devient membre de l’établissement public de coopération intercommunal désigné par le préfet.

La question qui se posait dès lors était la suivante : les dispositions du paragraphe II de l’article L. 2113-5 du Code général des collectivités territoriales portent-elles atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, ainsi qu’au principe d’égalité devant la loi ?

Le Conseil Constitutionnel rappelle que : 

"L'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources. En vertu du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus ». Aux termes du cinquième alinéa de cet article : « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune". 

Puis il reprend son considérant de principe selon lequel :

« Si le législateur peut, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations ou les soumettre à des interdictions, c'est à la condition, notamment, que les unes et les autres répondent à des fins d'intérêt général. Ni le principe de la libre administration des collectivités territoriales, ni le principe selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre, ne font obstacle, en eux-mêmes, à ce que le législateur organise les conditions dans lesquelles les communes peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs compétences dans le cadre de groupements ».

 Le Conseil Constitutionnel applique ensuite ce raisonnement à l’espèce.

Dans un premier temps, Le Conseil Constitutionnel précise que si les dispositions de l’article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales affectent la libre administration des communes concernées, il s’agissait pour le législateur d’éviter que le choix de la commune ne puisse porter atteinte à la cohérence ou à la pertinence des périmètres intercommunaux existants. Dès lors, pour le Conseil constitutionnel, le législateur ayant poursuivi un but d’intérêt général, il n’a pas été porté atteinte à la libre administration des collectivités territoriales.

Dans un second temps, le Conseil constitutionnel considère que :

« Compte tenu des conséquences qui résultent du rattachement de la commune nouvelle à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, les dispositions contestées portent à la libre administration des communes une atteinte manifestement disproportionnée ». 

En effet, il souligne que si le rattachement à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ne pose pas de difficultés par principe, il n’en reste pas moins qu’en l’espèce, le législateur ne prévoyait :

« ni la consultation de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale auquel le rattachement est envisagé, ni celle des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune nouvelle est susceptible de se retirer. [Ni] la consultation des conseils municipaux des communes membres de ces établissements publics.

Par ailleurs, en cas de désaccord avec le projet de rattachement, ni ces établissements publics, ni ces communes ne peuvent, contrairement à la commune nouvelle, provoquer la saisine de la commission départementale de coopération intercommunale. »

Ainsi, le Conseil Constitutionnel ne limite pas son contrôle aux seules personnes que les dispositions du C.G.C.T impliquaient dans la procédure de rattachement de la commune nouvelle à l’EPCI ; il prend donc en compte l’ensemble des acteurs qu’une telle décision pourrait affecter. En l’espèce, pouvaient être affectés, l’établissement public de coopération intercommunale auquel le rattachement est envisagé, celui dont la commune nouvelle est susceptible de se retirer, ainsi que les conseils municipaux des communes membres de ces établissements publics.

En conséquence, le Conseil Constitutionnel déclare le paragraphe II de l’article L. 2113-5 du Code général des collectivités territoriales contraire à la constitution.

Cette décision est une nouvelle illustration de l’équilibre problématique entre intercommunalité et liberté des communes.

Saisi par exemple le 25 avril 2013 d’une QPC, cette fois au sujet de l’article L.5211-19 du C.G.C.T qui empêche une commune de sortir d’une EPCI dont elle est membre si les conseils municipaux des communes qui en sont membres s’y opposent, le Conseil Constitutionnel avait alors privilégié l’intérêt général en décidant que le « législateur a la possibilité de poser des limites à la libre administration des communes, dans des buts d’intérêt général ».

La décision du 28 octobre 2016 démontre que le Conseil Constitutionnel demeure aussi attentif au respect de la liberté des communes.

 

Article rédigé par Catherine BARRAQUAND, Avocat et Emmanuel MEYER, Juriste-stagiaire