Remise en cause du projet d'extension de Roland Garros: Rappel ferme des conditions de légalité des conventions d'occupation du domaine public

Le jugement du Tribunal administratif de Paris du 28 février 2013 ne pourra qu’attirer l’attention des personnes publiques et privées qui envisagent de conclure une convention d’occupation du domaine public (TA Paris, 28 février 2013, association du quartier du Parc des Princes pour la sauvegarde de ses caractéristiques et association Boulogne Patrimoine, n°1200787).

La jurisprudence Jean-Bouin (CE, sect, 3 décembre 2010, association Paris Jean Bouin, n°338272) a donné à ce modèle de contrat public l’avantage particulièrement attractif de le soustraire aux obligations de publicité et de mise en concurrence.

Le Tribunal administratif de Paris nous rappelle que les conventions d’occupation du domaine public restent malgré tout soumises au respect strict de certaines contraintes juridiques, sous peine de nullité.

En l’espèce, la Ville de Paris, désireuse de garder sur son territoire les Internationaux de France, avait obtenu de ses conseillers municipaux qu’ils autorisent la signature d’une nouvelle convention d’occupation du domaine public avec la Fédération Française de Tennis (ci-après « FFT ») d’une durée de 99 ans, permettant à cette dernière de moderniser, étendre, rénover, exploiter et valoriser le site de Roland Garros.

Saisi par deux associations de défense, du quartier du Parc des Princes pour la première et de la Ville de Boulogne-Billancourt pour la seconde, de la nullité de cette délibération, le Tribunal administratif a jugé que la convention était entachée de deux vices de légalité suffisamment graves pour que la Ville de Paris soit condamnée à la résilier.

1.       Sur l’insuffisante information des conseillers municipaux

C’est d’abord sur la précision de l’information devant être apportée aux élus, que le Tribunal administratif a adressé son premier ordre de rappel.

Il a ainsi repris le principe formulé par la Cour d’appel de Paris dans l’affaire du stade Jean Bouin, selon lequel, en application des dispositions des articles L2121-12 et L2121-13 du Code général des collectivités territoriales, la note explicative de synthèse sur les affaires soumises à la délibération, doit apporter une information suffisamment claire, précise et complète pour permettre aux élus de se prononcer en connaissance de cause sur le projet inscrit à l’ordre du jour  (CAA de Paris, 4ème Chambre, 22 février 2011, Ville de Paris c/ association du quartier du Parc des Princes pour la sauvegarde de ses caractéristiques, n°10PAOO678).

Le Tribunal a estimé que tel n’était pas le cas en l’espèce : Le maire de Paris a manqué à son obligation d’informer les élus sur un point jugé essentiel; Il s'est abstenu de mentionner dans l’exposé des motifs de la délibération, l’inscription de l’intégralité du sol du jardin fleuriste au titre de l’inventaire supplémentaire des monuments historiques, sur lequel le projet prévoyait la construction d’un court de 4950 places.

En indiquant au contraire, dans ce même exposé, que le projet ne portait pas atteinte aux éléments historiques protégés, le maire n’a pas fourni aux élus une information suffisante pour leur permettre de se prononcer en toute connaissance de cause. Les dispositions de l’article L2121-12 du Code général des collectivités territoriales ont ainsi été manifestement méconnues.

2.       Sur l’insuffisance du montant de la redevance d’occupation

C’est ensuite sur le montant de la redevance d’occupation du domaine public que le Tribunal a adressé son deuxième ordre de rappel.

Conformément aux dispositions de l’article L2125-3 du Code général de la propriété des personnes publiques, la redevance d’occupation du domaine public doit tenir compte « des avantages de toutes natures » procurés au titulaire de l’autorisation.

En l’espèce, pour apprécier l’existence de ces avantages et de leur contrepartie, le juge administratif a examiné l’équilibre général de la convention et  l’ensemble de ses stipulations contractuelles.

Ainsi, selon lui, la redevance d’un montant variant de 2% à 6% du chiffre d’affaires réalisé par la FFT, reste manifestement insuffisante au vu :

-          De la durée exceptionnellement longue de la convention  - 99 ans - qui ne peut aucunement se justifier par la réalisation des constructions envisagées par la FFT, dès lors que ces constructions ne sont destinées qu’à servir ses besoins privés ;

-          De l’extension géographique très significative de l’emprise concédée, notamment sur une partie du jardin des serres d’Auteuil affecté à la promenade publique, et du stade Hébert, affecté à la pratique sportive des parisiens et des scolaires ;

-          Des clauses du contrat faisant supporter à la Ville un risque financier inhabituel dans les conventions d’occupation domaniale sans délégation de service public ni concession de travaux, et particulièrement de la clause par laquelle la Ville s’engage à garantir à hauteur de 50 % les emprunts contractés par la FFT, et de celle par laquelle elle s’engage, en cas de blocage du projet, à verser à la FFT une indemnité incluant notamment la valeur nette comptable des études et travaux effectivement réalisés par l’occupant, ainsi qu’une « indemnité de préjudice exceptionnel » de 20 millions d’euros.

L’insuffisance du montant de la redevance au vu de ces avantages est jugée par le Tribunal suffisamment grave pour que ce vice soit insusceptible de régularisation.

Jugement de rappel ferme et salutaire, on regrettera simplement que le Tribunal ne se soit pas prononcé sur les deux autres motifs d’illégalité qui avaient été également retenus par le rapporteur public.

Le premier avait trait à la requalification du montage contractuel en concession de travaux au sens de l’ordonnance n°2009-864 du 15 juillet 2009 et de l’article 1.3 de la directive 2004/18/CE, le second au non-respect des règles de protection du Jardin botanique des serres d'Auteuil, classé site naturel. L’appel annoncé par la Ville de Paris contre ce jugement donnera peut-être à la Cour administrative d’appel l’occasion d’y répondre.