Contrats publics : illégalité de la clause de tacite reconduction et absence d’indemnisation pour non-reconduction du contrat

Dans un arrêt du 17 octobre 2016, le Conseil d’Etat a rappelé sa jurisprudence constante qu’il a consacré dans l’arrêt Commune de Païta (CE, 29 novembre 2000, Commune de Païta, Req. n°205143), à savoir qu’une clause de tacite reconduction dans un contrat public est illégale. Dans la présente affaire, il en a conclu que, par voie de conséquence, le cocontractant de la personne publique n’avait droit à aucune indemnisation pour l’absence de reconduction du contrat (CE, 17 octobre 2016, Commune de Villeneuve-le-Roi, Req. n°398131).

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Contrats publics : quelle sanction pour la rupture unilatérale des négociations imputable à la collectivité publique ?

Dans un arrêt du 9 décembre 2016, le Conseil d’Etat considère que la rupture unilatérale pour motif d’intérêt général par la personne publique, des négociations préalables à la passation d’un contrat, n’est pas de nature à engager sa responsabilité pour faute.

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Contrats publics : impossible de se faire indemniser sur le fondement d’une clause nulle

Par un arrêt en date du 17 octobre 2016, le Conseil d’Etat juge que « l’illégalité de la clause de tacite reconduction contenue dans un contrat de la commande publique a pour conséquence l’illégalité de la clause prévoyant l’indemnisation du cocontractant de la personne publique à raison de la non reconduction tacite du contrat ». (CE, 17 octobre 2016, Commune de Villeneuve-le-Roi, Req. n° 398131).

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Comment rechercher la responsabilité du mandataire du maître d’ouvrage ?

Dans un arrêt du 26 septembre 2016, le Conseil d’Etat a jugé que les constructeurs ne pouvaient pas rechercher la responsabilité contractuelle du mandataire du maître d’ouvrage, ce dernier étant seul à être partie au contrat conclu avec les constructeurs (CE, 26 septembre 2016, Req. n°390515).

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URBANISME : CHANGEMENT DE ZONAGE DU P.L.U. et DECLASSEMENT D’UN TERRAIN : NE PAS OUBLIER L’INDEMNISATION DU PROPRIETAIRE !

Par une décision du 9 octobre 2013, la troisième Chambre civile de la Cour de cassation a confirmé le principe de l’indemnisation d’un propriétaire d’une parcelle déclassée à la suite de la modification du zonage d’un plan d’occupation des sols, en raison de la création d’un périmètre de protection rapprochée d’un prélèvement d’eau (Civ. 3ème, 9 octobre 2013, Syndicat intercommunal des eaux de la région du Hurepoix, pourvoi n°12-13.694).

En l’espèce, le préfet de l’Essonne avait déclaré d’utilité publique la dérivation des eaux de la rivière Essonne et l’instauration de périmètres de protection de la prise d’eau d’Itteville, sur le territoire de cette commune. L’arrêté précisait que les zones de ce périmètre devaient être classées en zone agricole.

Après modification par la Commune du plan d’occupation des sols, le propriétaire de six parcelles incluses dans la zone déclassée a saisi le juge administratif d’une d’indemnisation de son préjudice constitué par la dépréciation des parcelles. Le juge amnistratif s'étant déclaré incompétent au visa de l’article L.1321-3 du Code de la santé publique, le propriétaire s’est alors tourné vers le juge de l’expropriation.

En effet, aux termes des dispositions de l’article L.1321-3 du Code de la santé publique les propriétaires ou occupants de terrains compris dans un périmètre de protection de prélèvement d’eau destinée à l’alimentation des collectivités humaines peuvent être indemnisés de leur préjudice, selon les règles applicables en matière d’expropriation.

Cependant, le Syndicat intercommunal au profit duquel le prélèvement d’eau a été déclaré d’utilité publique contestait cette indemnisation en faisant valoir que « le changement du classement d’un terrain consécutif à une modification du zonage institué par un P.L.U. ne peut par principe donner lieu à indemnisation. »

C’est donc le principe de non-indemnisation des servitudes d’urbanisme, commandé par les dispositions de l’article L.160-5 du Code de l’urbanisme que le Syndicat opposait à l’indemnisation du requérant.

Le Syndicat faisait valoir une interprétation stricte des dispositions de l’article L.1321-2 du Code de la santé publique, selon laquelle ne serait indemnisable que le préjudice résultant de la restriction ou de l’interdiction des activités qui pouvaient être exercées sur un terrain, préalablement à son inclusion dans un périmètre de protection des eaux instituées par arrêté préfectoral. La dépréciation des parcelles ne rentrait pas, en elle-même, dans le cadre du préjudice indemnisable.

Ce moyen a été rejeté par le Conseil d’Etat qui a considéré, au contraire :

« que le classement en zone A de parcelles classés  à la date de l’arrêté préfectoral du 21 février 2003 en zone NAUIa ou en zone NAUL, impliquait des restrictions importantes à l’utilisation du bien qui résultaient directement de l’inclusion des terrains dans le périmètre de protection »

Le déclassement des parcelles – puisqu’il résultait directement de la création d’un périmètre de protection d’un prélèvement d’eau -  devait donc donner lieu à indemnisation de la dépréciation des terrains du propriétaire sur le fondement des dispositions de l’article L.1321-3 du Code de santé publique.

Pas de reprise des relations contractuelles sans contrat valable

En 1986, une commune et une société anonyme avaient conclu deux contrats (un contrat de bail et un contrat accordant des droits réels) portant sur la construction et l'exploitation d'une résidence de personnes âgées. Par délibération du 9 mars 2006, la commune a prononcé la résiliation de ces conventions. Et la société a contesté ces décisions.

L'arrêt rendu par le Conseil d'Etat le 1er octobre 2013 est suffisamment important pour que la Haute Juridiction l'ait mis en ligne sur son site (CE, 1er octobre 2013, Espace Habitat Construction, n°349099)

Avant toute chose, cet arrêt est une mine pour qui souhaiterait se raffraichir les idées sur diverses problématiques classiques du droit administratif (montage contractuel complexe,  qualification de la clause exorbitante du droit commun, qualification d'une activité de service public, domanialité publique virtuelle, compétence de l'ordre juridictionnel administratif,  illégalité d'une clause empêchant la résiliation pour motif d'intérêt général), au point qu'il y a fort à parier qu'il fera l'objet de nombreuses épreuves d'examen en 2014...

Mais l'apport essentiel de cet arrêt est ailleurs : il porte sur l'étendue du contrôle du juge administratif lors des recours en contestation de validité des décisions de résiliation et le Conseil d'Etat opère une combinaison entre les deux jurisprudences "Beziers".

Depuis le premier arrêt Beziers  (CE, 28 décembre 2009, Commune de Beziers, n°304802, arrêt dit "Beziers I"), un cocontractant peut saisir le juge administratif d'un recours en contestation de validité du contrat. Si le juge constate une irrégularité tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, et après avoir vérifié que sa décision ne porterait pas une atteinte excessive à l'intérêt général, il lui appartient de prononcer l'annulation ou la résiliation du contrat.

Par ailleurs, depuis le second arrêt Beziers (CE, 21 mars 2011, Commune de Beziers, n°304806, arrêt dit "Beziers II"), tous les cocontractants dont le contrat a été résilié peuvent, soit seulement formuler une demande indemnitaire, soit également demander une reprise des relations contractuelles. Le juge fera droit à la demande de reprise des relations contractuelles s'il constate que la mesure de résiliation est entachée de vices relatifs à sa régularité ou à son bien-fondé.

Dans la décision ici commentée, le Conseil d'Etat tire les conséquences de ces deux arrêts :  le juge administratif ne peut pas ordonner la reprise des relations contractuelles s'il apparait que le contrat aurait été annulé ou résilié dans le cadre d'un recours en contestation de validité du contrat lui-même.

" Considérant qu'il incombe en principe au juge du contrat, saisi par une partie d'un recours de plein contentieux contestant la validité d'une mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles, de rechercher si cette mesure est entachée de vices relatifs à sa régularité ou à son bien-fondé et, dans cette hypothèse, de déterminer s'il y a lieu de faire droit, dans la mesure où elle n'est pas sans objet, à la demande de reprise des relations contractuelles, à compter d'une date qu'il fixe, ou de rejeter le recours, en jugeant que les vices constatés sont seulement susceptibles d'ouvrir, au profit du requérant, un droit à indemnité ; que, toutefois, dans le cas où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, qui le conduirait, s'il était saisi d'un recours de plein contentieux contestant la validité de ce contrat, à prononcer, après avoir vérifié que sa décision ne porterait pas une atteinte excessive à l'intérêt général, la résiliation du contrat ou son annulation, il doit, quels que soient les vices dont la mesure de résiliation est, le cas échéant, entachée, rejeter les conclusions tendant à la reprise des relations contractuelles"

Notons en revanche que, même dans ce cas, le juge pourra faire droit à une demande indemnitaire.

La durée excessive d’une DSP justifie sa résiliation pour motif d’intérêt général

Par une décision du 7 mai 2013 (n°365043), le Conseil d’Etat précise que la durée excessive d’une délégation constitue un motif d’intérêt général justifiant une résiliation unilatérale par la personne publique.

Dans cette affaire, la commune de Fontainebleau avait conclu en 1996 deux conventions pour une durée de 25 ans avec la société auxiliaire de parcs de la région parisienne (SAPP) portant sur la modernisation et l’exploitation de trois parcs de stationnement souterrain et sur voirie.

En juillet 2012, soit au bout de 16 ans d'exécution, le maire de la commune avait notifié à la SAPP une décision de résiliation de ces deux conventions en raison de leur durée excessive, après y avoir été autorisé par délibération du conseil municipal.

La SAPP a contesté, devant le juge du contrat, la validité de la mesure de résiliation et a également saisi le juge des référés d’une demande tendant à la suspension de l’exécution des décisions litigieuses et à la reprise provisoire des relations contractuelles.

Cette dernière demande ayant été rejetée, la SAPP a formé un pourvoi en cassation mais n'a pas obtenu gain de cause.

A cette occasion, le Conseil d’Etat s’inspire de sa jurisprudence Commune d’Olivet (CE, 8 avril 2009, n°271737, Cie générale des eaux et commune d’Olivet) pour confirmer la légalité du motif de résiliation retenu :

« qu’eu égard à l'impératif d'ordre public imposant de garantir, par une remise en concurrence périodique, la liberté d'accès des opérateurs économiques aux contrats de délégation de service public et la transparence des procédures de passation, la nécessité de mettre fin à une convention dépassant la durée prévue par la loi d'une délégation de service public constitue un motif d'intérêt général justifiant sa résiliation unilatérale par la personne publique, sans qu'il soit besoin qu'elle saisisse au préalable le juge ; que par suite, le juge des référés n'a pas commis d'erreur de droit en ne retenant pas comme propre à créer un doute sérieux le moyen tiré de ce que le maire de Fontainebleau ne pouvait constater la caducité des contrats litigieux et en prononcer la résiliation unilatérale ».

En outre, même si cet arrêt ne s'est pas prononcé sur cette question, rappelons qu’en cas de résiliation pour motif d’intérêt général, le délégataire a droit à une indemnisation couvrant en principe l’intégralité du préjudice subi et correspondant au montant des investissements non amortis ainsi qu’au manque à gagner. Néanmoins, il convient de préciser qu'un arrêt de la CAA de Nancy du 17 janvier 2013 (CAA Nancy 17 janvier 2013, n°11NC00809, Sté Vivendi) considère dans ce cas précis, que le motif même de la résiliation fait obstacle à l’indemnisation du préjudice résultant du manque à gagner pour la période postérieure à la résiliation.

Jusqu'à quand le cocontractant va-t-il échapper aux conséquences d'une résiliation de son contrat justifiée mais irrégulière en la forme?

Dans un arrêt rendu le 15 novembre 2012, le Conseil d'Etat vient de rappeler au Tribunal administratif de  Marseille et à la Cour administrative d'appel de Marseille sa jurisprudence constante dans l'hypothèse d'une résiliation justifiée au fond mais irrégulière en la forme. Mais la formulation de son arrêt pourrait augurer une évolution jurisprudentielle moins favorable à l'entreprise...

Le Département des Bouches-du-Rhone avait confié à la Société Provençale d'Equipement la mission de maîtrise d'oeuvre et à la société Guil-Durance l'exécution d'une partie des travaux de réalisation d'un collège. Constatant un certain nombre de malfaçons graves dans l'exécution des travaux par la société Guil-Durance, le directeur de la Société Provencale d'Equipement a pris la décision de résilier le marché de cette dernière. Et le Département a introduit, à l'encontre de l'entreprise, une action en indemnisation des conséquences de cette résiliation.

Confirmant le jugement du Tribunal administratif de Marseille, la Cour administrative d'appel de Marseille a considéré que si la résiliation était irrégulière en la forme (puisque l'organe délibérant du Conseil général ne l'avait pas autorisée), elle était justifiée au fond et qu'en conséquence, l'entreprise devait être condamnée au paiement des conséquences dommageables de la résiliation.

Le Conseil d'Etat sanctionne cette décision au motif que:

"Le caractère irrégulier de la décision de résilier un marché public est susceptible de faire obstacle à ce que le surcoût résultant de cette résiliation soit mis à la charge de son titulaire, alors même que la résiliation serait justifiée au fond"

Apparemment, cette décision est conforme à la jurisprudence constante du juge administratif (ainsi, CE, 29 décembre 2004, Société SOGEA CONSTRUCTION, n°24478). On notera toutefois une évolution sémantique. Jusque là, le Conseil d'Etat jugeait que l'irrégularité formelle faisait obstacle à la prise en charge des conséquences de la résiliation par le cocontractant. Dans sa dernière décision, il juge que ce caractère irrégulier est susceptible de faire obstacle. Faut-il y voir le premier pas vers une évolution jurisprudentielle (CE, 15 novembre 2012, Société Travaux Guil Durance, n°349840)?

Marchés publics : le mémoire en réclamation doit obligatoirement préciser les bases de calcul des sommes demandées

Par un arrêt du 3 octobre 2012 (CE, 3 octobre 2012, n°349281), le Conseil d’État précise le contenu du mémoire en réclamation.

La communauté d'agglomération de Reims Métropole avait conclu, le 18 novembre 2002, un marché à bons de commande avec la société Champagne Epandage et la société Traitement-Valorisation-Décontamination, pour l’enlèvement et la valorisation des boues produite par une station d'épuration.

Par courrier du 24 juillet 2006, ces sociétés ont demandé à la communauté d'agglomération de Reims Métropole l'indemnisation de leur manque à gagner du fait de l'absence de commandes à hauteur du montant minimum du marché ainsi que pour la détérioration de leur équipement résultant de la mauvaise qualité des boues en indiquant l'objet et le montant global de leur réclamation.

Le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a condamné, par un jugement du 25 mars 2010, la communauté d'agglomération à indemniser les sociétés en réparation des préjudices subis du fait du non respect des stipulations du marché.

Mais par un arrêt du 17 mars 2011, la cour administrative d'appel a annulé ce jugement au motif que le courrier du 24 juillet 2006 ne pouvait être regardé comme un mémoire en réclamation, faute d'indiquer les bases de calcul des sommes réclamées.

Le Conseil d'Etat a, dans sa décision du 3 octobre 2012, confirmé l'arrêt de la cour administrative d'appel et précisé qu'un mémoire du titulaire du marché ne peut être regardé comme une réclamation au sens de l'article 34.1 du CCAG-FCS que s'il comporte l'énoncé d'un différend et expose, de façon précise et détaillée, les chefs de la contestation en indiquant, d'une part, les montants des sommes dont le paiement est demandé et, d'autre part, les motifs de ces demandes, notamment les bases de calcul des sommes réclamées.